习近平总书记高度重视农村垃圾处理问题,曾多次对此作出重要指示,如:“要因地制宜搞好农村人居环境综合整治,改变农村许多地方污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧的脏乱差状况,给农民一个干净整洁的生活环境。”“要持续开展农村人居环境整治行动,实现全国行政村环境整治全覆盖,基本解决农村的垃圾、污水、厕所问题,打造美丽乡村,为老百姓留住鸟语花香田园风光。”“要继续完善农村公共基础设施,改善农村人居环境,重点做好垃圾污水治理、厕所革命、村容村貌提升,把乡村建设得更加美丽。”

当前,农村生活垃圾乱堆乱放,是农村环境“脏乱差”最直接的表现,也是农村人居环境整治最迫切的工作。

农村生活垃圾具有量大面广、分布分散、组成成分复杂、有害成分上升和地域差异大等特点,容易导致一系列农村环境卫生问题

农村生活垃圾,主要包括农村居民日常生活中产生的炉灰、渣土、粪便、厨余、废旧电器、园艺废物、商品包装、弃用的生活用品等。相对城市生活垃圾,它具有低“厨余”、低金属和高灰土的特点。

改革开放以来,我国经济高速发展,农村居民收入和消费结构发生巨大变化,农村生活垃圾产生量随之不断增长。与过去相比,农村生活垃圾的组成成分日益复杂化,不易分解的工业制品废弃物和有毒有害物质日益增多。总体上看,我国现阶段农村生活垃圾具有量大面广、分布分散、组成成分复杂、有害成分上升和地域差异大等特点,农村生活垃圾治理面临的形势并不轻松。

2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《农村人居环境整治三年行动方案》,明确提出要“建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系。有条件的地区要推行适合农村特点的垃圾就地分类和资源化利用方式”。2018年底,18部委联合印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》,此后,春节、春季和夏季战役先后打响,取得明显成效。

今年7月11日,农业农村部就“农村人居环境整治推进工作”举行新闻发布会,农业农村部农村社会事业促进司司长李伟国表示:“垃圾分类事关千家万户,不光城市要推动,农村同样要有行动。按照中央决策部署,我们在推进农村人居环境整治过程中要积极做好农村生活垃圾的分类处理。”

9月5日,农业农村部召开村庄清洁行动秋冬战役视频会议,强调各地村庄清洁行动秋冬战役要聚焦“三清一改”,突出秋冬季特点,结合实际,明确差别化的整治标准,健全村庄公共环境保洁机制等长效机制。

与城市相比,由于处理能力和基础设施相对滞后,农村生活垃圾难以获得全部、及时和有效的处理,给大气、土壤和水体带来污染,并产生一系列其他农村环境卫生问题。这些问题的存在威胁到了农村居民的身体健康,影响了乡村面貌,是加强乡村环境治理、推动乡村振兴过程中亟须解决的重点课题。

对于农村地区来说,垃圾处理所需的配套设施、人员队伍、资金保障等,都存在不同程度的滞后,与工作需求不匹配

我国农村生活垃圾处理体系建设起步晚,发展快。在发展过程中,法律法规、基础设施和整个收运处理体系建设、环境意识、资金投入等方面仍然存在诸多薄弱环节。

相关法律法规不完善。首先,目前缺乏农村生活垃圾污染防治的专项立法。现阶段我国农村生活垃圾污染防治的法律依据主要来自《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》,以零散的方式存在。以农村垃圾为主体的规定仅在《固体废弃物污染环境防治法》中第四十九条出现,即“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定”。该条文是原则性的,没有明确规定具体的防治措施。其次,各地出台地方性垃圾管理办法的法规进展不一,权威性不同,详略差别大。比如,有的管理办法是由地方人大通过的,有的则是由当地政府发布的。有的地区不仅出台了农村生活垃圾管理办法,还出台了农村生活垃圾分类管理办法(如浙江),而有些地区则连管理办法都没有。有的地方管理办法详细规定了实施细则,有的则仅是方向性规定。

垃圾处理体系建设滞后,重视程度有待提高。在几乎所有农村地区,垃圾处理所需的配套设施、人员队伍、资金保障和行政监管体系建设都存在不同程度的滞后,与工作需求不匹配。农村垃圾处理从规划、建设、运营到管理监督都较弱,也很少纳入环卫收运体系。面对复杂的农村垃圾问题,一些地方领导还存在畏难情绪。农民对垃圾危害性的认识不足,环保卫生意识也不强,履行垃圾处理义务的积极性较低。

乡镇以下垃圾处理基础设施落后。首先,大部分地区收集垃圾使用的露天垃圾池或垃圾桶缺乏必要的密封和清洁措施。其次,转运工具也存在数量不足和设施不配套问题。除个别地区配备了垃圾压缩车外,大部分农村以其他交通工具运送垃圾,存在转运效率低、运输费用高和转运中的跑冒滴漏现象。一些距离生活垃圾处理地点远、运输费用高、财力又较弱的农村就会选择就近处理,存在较大的环境风险。最后,一些既有填埋场和垃圾堆放场建设标准低,配套设备如压实机械数量少、防渗处理不到位,存在对水土的二次污染风险和填埋气体迁移聚集风险。还有些地区农村生活垃圾处理方式简单,垃圾处理基本采取集中填埋,没有进行无害化及防渗处理。

建设和运营资金保障不足,来源单一。除各种试点和创建活动点外,各级政府对农村垃圾处理的投入很少,基层开展相关工作主要依靠上级财政转移支付。由于财政支持力度和村镇经济承受能力有限,垃圾处理设施建设和运营经费缺口较大。欠发达的村庄由于本级财政收入少、集体经济弱,垃圾处理费用更难以在本级及以下筹集。由于后期的运营也需要大量资金保障,在财力薄弱农村地区依靠行政命令而建设的集中处理设施,往往建得起却用不起。

垃圾分类缺乏强制性,村民分类意识差。从法律角度看,垃圾分类没有立法,不具有强制性。基层工作以示范、劝导为主,缺乏硬约束。从政府角度看,基层政府任务重、压力大,配套管理滞后,生活垃圾分类工作基础不扎实,如认识不统一、配套资金不足、管理不规范,基层工作机制不健全等。这是很多农村地区堆肥类垃圾机械化处理终端不能正常运行的重要原因之一。以机械成肥运营体系的资金筹措为例,由于机械成肥需要配备专门的清运、分拣人员,而且设备能耗比较高,在政府投入不足的情况下,不够富裕的集体经济组织较难承担每年生活垃圾处理运行费用,导致设备买得起用不起。部分村民认为在农村开展垃圾分类不切实际,发达的城区都没有做到,农村更难做到；也有人认为垃圾分类太麻烦,分类意识被动,在反复劝导下才勉强为之,正确投放率较低。

科学推进农村生活垃圾源头分类和回收利用,建立和落实农村生活垃圾源头减量、资源综合利用和无害化处理体系

为促进农村垃圾处理的减量化、无害化和资源化,针对现有问题,有必要从如下几个方面推进相关工作。

完善法律,细化地方管理办法。在农村生活垃圾处理专项法律缺失的情况下,要抓紧研究出台相关专项单行可行的法律。同时,应根据现有法律中关于固体废弃物的处理规定,进一步完善农村生活垃圾处理的国家标准和技术规范,出台农村生活垃圾的具体管理办法或政策文件,进一步细化责任,明确防治要求。同时,农村生活垃圾管理的落后地区应该借鉴成熟地区的法律法规,因地制宜制订并细化本地农村生活垃圾管理的具体办法。

推进体系建设,建立多样化的农村生活垃圾处理模式。应遵循减量化、资源化和无害化三个原则,在明确政府、企业和公民各自责任的前提下,建立和落实农村生活垃圾源头减量、资源综合利用和无害化处理体系。一要加大基础设施投入和更新改造力度。利用和完善各种现有设施,改建和兴建垃圾中转站,建立覆盖村镇的乡村保洁和垃圾回收基础设施体系。二要健全农村垃圾处理的环卫机构和各项管理制度。建立起垃圾管理机构和人员队伍,实现配备上的城乡对接。在此基础上,健全各项管理制度和垃圾处理技术规范。三要因地制宜采用不同的垃圾处理模式,确定适合当地的工作重点。应该允许人少、面积广、地形复杂且财力不足的地区,在条件不具备时暂时采取就地就近处理模式。允许这些地区从村庄保洁开始,逐步建立适合当地的垃圾处理模式。四要探索适合当地的市场化运行体系。政府运维和PPP委托第三方运维是两种方式,应该给当地选择的余地。在有条件的地区探索专业环保企业介入垃圾处理全过程是有价值的,但是不宜一刀切地要求必须推行。通过财政、税收和金融政策吸引社会力量和企业参与垃圾分类处理和综合利用,如可对参与垃圾填埋、沼气发电等项目的企业所得进行税收抵扣、优惠和减免。

总结经验,科学推进农村生活垃圾源头分类和回收利用。第一,要加强宣传教育,通过典型经验的宣传推广和代表性地区的示范、各种媒介的宣传和社会专业化组织的参与,推动农村生活垃圾分类工作。第二,源头分类要科学,在明确每类垃圾处置去向的基础上制订分类方法。比如,厨余垃圾在堆肥化处理和焚烧处理之间的选择,可堆肥化处理、品质高的厨余垃圾可分出来,不可处理的就不必分出而直接焚烧。同时,有毒有害垃圾和建筑垃圾的分类收集也要重视。第三,根据各地垃圾治理基础,设置合理的垃圾分类目标和要求,合理规划布点。科学规划终端位置,针对村庄实际,优选机器成肥处理为主的适用技术模式,鼓励多村联建,并细化辖区内终端设施的布点、规模、辐射区域,合理配备保洁员(分拣员)数量。第四,逐步量化每户垃圾量,探索建立垃圾排放付费制度。第五,建立垃圾分类个人诚信制度,促进自觉实行垃圾分类。

加大垃圾处理终端技术研发,促进垃圾减量、无害和资源化利用。在推广垃圾焚烧发电项目时,除加强宣传外,应加强针对有大量农村生活垃圾混入的焚烧相关技术和废气排放标准的制定,研究和引入适用于农村地区生活垃圾特点的无污染、高质量的清洁焚烧技术。垃圾填埋要保证严格按照技术规范操作,重点研发推广技术先进、经济可行的垃圾渗滤液收集和处理技术。在有条件的地区,可以考虑研发能收集垃圾填埋场废气的适宜技术,用于发电或利用其热值。对于厨余垃圾,应该鼓励相关堆肥化处理专用设备的研发和推广运用,以保证在农村地区最大限度实现生活垃圾就地资源化利用。